NOTAS SOBRE ORDENAMENTO TERRITORIAL E LEGISLAÇÃO

Prof. MSc. Luiz Jorge Dias
Geóg. Maria Veridina Barbosa de Sousa

A iniciativa de se elaborar uma Política Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT) decorre do preceito estabelecido na Constituição Federal de 1988, que prevê em seu Artigo 21, inciso IX: “Compete à União elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social”.

A legislação brasileira que tem impacto sobre o ordenamento territorial também apresenta os mesmos vícios do planejamento nacional, no que respeita à incompatibilidade e à superposição de normas. Há que se registrar também as lacunas existentes nessa legislação, onde setores muito bem atendidos, como o ambiental, contrastam com aqueles atendidos de forma precária, como o industrial, de habitação, de infra-estrutura urbana e de viação e transportes.

Os instrumentos legais brasileiros que têm impacto sobre o ordenamento do território, referidos a seguir, representam apenas alguns itens escolhidos entre os mais significativos. Não são mencionados, por exemplo, os textos legais relativos às áreas ambiental e agrária, tendo em vista a grande quantidade de material que existe no País. A compatibilização desses textos legais é, por sinal, um trabalho importante a ser realizado pelos três níveis de governo, com o objetivo de sanar os conflitos e superposições.

A natureza do impacto sobre o ordenamento territorial, proíbe ou limita o loteamento e a construção em:

a) terrenos alagadiços e sujeitos a inundação, antes de tomadas as providências para assegurar o escoamento das águas;

b) terrenos que tenham sido aterrados com material nocivo à saúde pública, sem que sejam previamente saneados;

c) terrenos com declividade igual ou superior a 30%, salvo se atendidas exigência específicas das autoridades competentes;

d) terrenos onde as condições geológicas não aconselham a edificação;

e) área de preservação ecológica ou naquelas onde a poluição impeça condições sanitárias suportáveis, até a sua correção.

Lei nº. 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da Política Urbana (Estatuto da Cidade) estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. A lei trata, entre outras questões relacionadas ao ordenamento do território em nível municipal, dos critérios de elaboração dos Planos Diretores previstos na Constituição Federal.

No art. 4º, capítulo II, do projeto está definido os instrumentos da política urbana, entre os quais se destacam:

- planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

- planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;

- planejamento municipal, onde se encontram incluídos o Plano Diretor, a disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo e o zoneamento ambiental.

- planos diretores, zoneamento ambiental, plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual, planos, programas e projetos setoriais, planos de desenvolvimento econômico e social.

A respeito de que estabelece a Lei de Política Urbana sobre o ordenamento do território municipal, é importante lembrar a dificuldade que pode representar para a administração municipal a elaboração de um plano de ordenamento sem poder contar com diretrizes em nível estadual e federal. Isso porque, a rigor, para existir de fato, o ordenamento do território deve ser elaborado “de cima para baixo”, ou seja, primeiro no nível nacional, depois no estadual e, finalmente, no nível municipal.

Essa hierarquização é crucial, sobretudo para as “cidades” com menos de vinte mil habitantes, que, de acordo com a Constituição Federal, não estão obrigadas a elaborar Plano Diretor. Se, pelo menos, o País, as regiões e os Estados pudessem contar com planos próprios de ordenamento territorial, um mínimo de regulamentação poderia ser instituído para esses municípios menores, no que respeita à ocupação humana, às atividades econômicas de um modo geral e, em especial, à agricultura e a exploração e uso dos recursos naturais.

Além disso, é importante lembrar que o fato de determinado Município ter uma população pequena não significa que ali não possa ocorrer o uso predatório do território municipal. A existência de um plano de ordenamento territorial nos níveis Federal e Estadual representaria, assim, uma forma de disciplinar o uso do território, mesmo em municípios que, de acordo com a legislação em vigor, não estão obrigados a ter um Plano Diretor.

O parágrafo primeiro do artigo 182 da Constituição Federal estabelece que o Plano Diretor, entendido como “instrumento básico da política de desenvolvimento e ocupação urbana” é obrigatório apenas para cidades com mais de vinte mil habitantes. Já o parágrafo segundo do art. 40 do Estatuto da Cidade determina que o Plano Diretor precisa englobar “o território do município como um todo”.

Com essa determinação, quis o Estatuto sanar a indefinição do texto constitucional, que utiliza um termo impreciso para referir-se ao município, gerando uma certa confusão a respeito de que parte do município é abrangida pelo plano diretor.

Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, a palavra “cidade” refere-se apenas à sede do município. Já a palavra “vila”, refere-se às sedes dos distritos que formam o município. Cada município só pode ter, assim, uma cidade, mas pode ter várias vilas. Para efeitos censitários, portanto, a população urbana de um município é composta pela soma da população da cidade e das vilas existentes nesse município. O restante é tido como população rural.

Assim sendo, de acordo com a Constituição Federal, estaria obrigado a elaborar Plano Diretor apenas o município cuja sede, ou seja, a cidade tenha mais de vinte mil habitantes. Mas, na prática, o que se tem considerado para efeito da obrigatoriedade de elaboração de Plano Diretor é a população do município como um todo.

Como se ver, o conteúdo constitucional do Plano Diretor tem um caráter eminentemente urbanístico, o que seria ponto pacifico se a sua obrigatoriedade da elaboração fosse limitada apenas aos municípios metropolitanos. No entanto, a maioria absoluta dos municípios obrigados a elaborarem seu Plano Diretor, possui características muito mais rurais do que urbana.